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2016年度贵州省法院行政审判司法审查报告

作者:省法院行政赔偿审判团队     发布日期:2017-09-08 09:20:11    来源:省法院行政赔偿审判团队         

2016年全省各级人民法院以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略,我们在党委领导,人大、政协监督,政府和社会各界支持下,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标,忠实履行宪法法律赋予的职责,牢牢把握司法为民、公正司法主线,大力开展行政审判体制机制改革,充分发挥行政审判职能作用,审结了大量行政诉讼案件和非诉行政执行审查案件,为平安贵州、法治贵州建设积极贡献力量。省法院对2016年全省法院行政案件司法审查情况进行了总结分析,着重对案件中行政机关执法存在的问题进行了梳理,并就新形势下进一步提高依法行政水平提出相关建议,供决策参考。

 

一、2016年贵州法院行政案件基本情况及特点

(一)行政案件基本情况

2016年全省法院共新收一审、二审行政案件10769件,同比增长6.85%其中一审收案7759件,同比上升4.51%二审收案3010件,同比增长13.37%

省高级法院受理各类行政案件1626件,同比增长47.68%(2015年受理1101)

从一审案件的地域分布来看,贵阳法院和遵义法院一审分别新收案2120件和1653件,占全省新收案件总数的27.32%21.30%

 

2016年度,全省法院共审结一审、二审行政案件10885件,同比增长16.07%。一审案件结案率为92.96%,在全国排名第三位,说明全省法院在案多人少的矛盾下审判效率较高。

(二)行政案件主要特点

1.一审、二审新收行政案件继续上升,案件人口比居全国前列。

行政一审、二审新收案件上升态势不减,新收一审案件数排名全国第15位,一审案件人口比为2.23,全国排名第7,高于1.69的全国平均值。

出现这种趋势,一方面是201551日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)确立立案登记制度,导致一些不符合立案条件的案件进入诉讼程序,后被驳回起诉;另一方面,旧城改造、基础设施建设、行政协议类案件增速较快导致案件数量增多。

 

2.新收案件增长仍集中于公安、城建、环保等重点领域,资源、交通类行政案件有所下降。

新收行政一审案件中,城建拆迁、公安、环保等案件增势较明显。部分新收案件类型情况:涉公安、治安行政案件553件,同比上升26.54%。涉城建行政案件1545件,同比上升19.77%,其中,城建规划类案件214件,增长2.82倍;拆迁案件689件,增长32.76%。涉资源类行政案件2528件,同比下降3.51%,其中,涉土地行政案件1759件,下降11.12%;涉林业案件614件,上升6.23%。涉交通行政案件236件,同比下降4.02%。涉环保类案件38件,同比上升137.5%。涉劳动和社会保障类案件301件,同比下降35.68%。涉民政类案件31件,同比下降18.42%

 

3.行政机关败诉案件数量和败诉率均有所上升。

2016年,全省法院严格公正司法,监督、支持行政机关依法行政,坚持合法性审查标准,不断加大对行政权的司法监督力度,对行政机关违反法定程序的行为依法确认违法或撤销;对行政机关不依法履行职责的依法确认违法或责令限期履行;对行政机关侵权造成损失的依法判决赔偿,切实监督行政机关依法行政,助力法治政府建设。2016年审结的一审行政案件中,行政机关败诉率为25.91%,排名全国第二位,以判决方式结案的案件中行政机关败诉率为50.22%,亦排名全国第二位。败诉率较高或败诉案件数量较多的行政领域主要有土地、城建、林业、劳动和社会保障等。其中,涉资源土地类和城建拆迁类行政案件败诉率为32.57%

1)资源土地类案件。2016年全省行政机关在资源土地类案件中败诉626件,占败诉案件总数的32.35%

2)城建拆迁类案件。2016年全省行政机关在城建拆迁类案件中败诉244件,占败诉案件总数的12.61%

 

4.行政行为违法的表现形式。

从全省行政机关败诉案件分析,行政机关行为违法的表现形式主要体现在以下几个方面:

一是违反法定程序或正当程序。根据司法统计报表,行政机关由于违反法定程序或正当程序等原因被依法确认违法或无效的一审行政案件有601件,约占行政机关败诉案件的29.76%

二是认定事实不清,主要证据不足。由于行政机关作出行政行为认定事实不清,主要证据不足等原因而导致被判决撤销或者部分撤销的一审行政案件有881件,约占行政机关败诉案件的42.62%  

三是不依法履行职责。由于行政机关不依法履行职责而被判决履行法定职责的一审行政案件有335件,约占行政机关败诉案件的16.21%

(三)审查非诉行政执行案件情况

审查非诉行政执行案件是人民法院依法保障群众合法权益,监督、支持行政机关行政管理,维护行政机关执法权威,促进经济发展和社会稳定的重要工作职能之一。2016年,全省法院受理审查非诉行政执行案件3173件,同比下降56.48个百分点,出现了大幅下降。其中,裁定准予执行2091件,裁定执行率为65.90%,同比减少21.13个百分点。准予执行率低的原因在于,一是申请强制执行的行政机关存在违法的情形。部分行政机关作出行政处罚决定违法,比如处罚决定送达程序不合法、留置送达无见证人签字,且未照相留证;处罚决定时间在后,送达时间在前等;处罚决定事实不清、当事人身份不明致处罚对象错误;处罚决定认定的事实缺乏证据;处罚决定适用法律错误、社会抚养费征收标准不符合法律规定;规划处罚中使用标准不当。另一方面,一些行政机关超过法定期限申请强制执行也是原因之一。

二、2016年贵州法院行政审判重点工作

(一)进一步推进新行政诉讼法的贯彻实施,充分发挥行政审判职能作用

一是及时制定新法规定的制度配套方案,妥善解决新法贯彻实施中的新问题。为贯彻落实新修改的行政诉讼法,省法院制定了《贵州省高级人民法院关于推行行政案件相对集中管辖改革工作方案》、《贵州省高级人民法院关于中级人民法院行政诉讼案件交叉管辖的暂行规定》,与省政府法制办共同制定《贵州省关于加强和改进行政应诉工作实施办法》等文件,确保新行政诉讼法规定的新制度得到全面有效落实。

二是积极践行新法“解决行政争议”的立法宗旨,促进纠纷实质性化解。2016年全省法院坚持依法裁判和协调化解相结合,在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下,依法开展协调化解工作,力促服判息诉。全省法院在坚持合法性审查原则的基础上,行政一审案件撤诉率达到21.14%,同比上升5.76个百分点,在全国排名第13位,说明全省法院在实质性化解行政争议方面的努力取得了一定成效。

三是切实统一行政案件裁判标准,充分发挥案例的示范、指引作用。针对新法实施后仍存在的部分行政案件裁判标准不统一、类案不同判的现象,省法院加大监督指导力度,充分发挥案例的示范、指引作用,通过筛选各中院定期报送的行政机关败诉的案例以及判决结果有典型意义的案例,制作典型案例上载至全省法院移动学习平台,指导全省行政审判工作。在第四届全国法院行政审判优秀业务成果评选活动中,省法院上报的案例和裁判文书获得二等奖和三等奖、安顺中院上报的调研成果和裁判文书分别获得二等奖和三等奖、黔西南中院上报的裁判文书获得二等奖。

(二)深化司法体制改革,加强信息化建设,着力推进行政审判体制机制改革

一是推进行政案件集中管辖制度改革,整合行政审判资源,促进行政审判司法环境的改善。为贯彻落实十八届四中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的重大决策部署,有效杜绝行政审判工作面临的不当干预,解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”问题,依据新行政诉讼法的规定,2015年省法院率先在全国法院着手推进行政案件集中管辖和交叉管辖的工作,先后出台了《关于在黔东南州中级人民法院开展行政诉讼案件相对集中管辖试点工作的实施方案》、《关于推行行政案件相对集中管辖改革工作方案》、《贵州省高级人民法院关于推行行政案件相对集中管辖改革工作方案》、《关于切实推进行政案件相对集中管辖和交叉管辖, 进一步加强巡回审理工作的意见》、《贵州省高级人民法院关于中级人民法院行政诉讼案件交叉管辖的暂行规定》、《关于同意贵阳市中级人民法院调整辖区内行政诉讼案件相对集中管辖法院及管辖范围的批复》等规定积极推进行政案件集中管辖。集中管辖制度施行以来的实践证明,通过司法审判区域与行政管辖区域的适度分离,较大程度地排除了行政干预,整合了司法资源,改善了司法环境,提高了行政审判质效,得到了中央、省委和社会各界的一致好评。

二是加强信息化建设,积极推动打造“智慧法院”。行政审判团队以大数据分析工作为平台,自主探索智能审判辅助办案系统,开发了行为“时间轴”、实体“程序树”程序,通过系统,在案件审理过程中自动生成裁判文书的基本框架和主要内容,减轻法官的工作量,通过大数据手段辅助法官办案,助力司法改革,解决案多人少矛盾和类案不同判的问题,更有效地服务审判。

是积极推进行政机关负责人出庭应诉工作,引导行政机关依法参加诉讼活动,促进提升领导干部的法治思维和依法行政意识。新修订的行政诉讼法规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。新法实施后,省法院专题研究行政首长出庭应诉工作的开展和落实,党组书记、院长孙潮亲自部署该项工作,分管领导余红梅副院长指挥,行政庭加强与省政府法制办沟通联系,共同推进我省行政机关负责人出庭应诉工作的开展。20167月与省政府法制办在毕节共同召开全省推进行政机关负责人出庭应诉工作现场会,会上回顾总结了全省法院在执行新行政诉讼法后的行政审判工作,分析全省法院行政审判工作面临的新形势新任务,开拓创新行政审判工作体制机制,促进行政机关负责人在行政诉讼中依法出庭应诉,为切实提高行政审判工作水平和成效,不断开创全省法院行政审判工作新局面打下基础。一方面推动建立健全出庭应诉制度,多地制定了加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见。另一方面在具体案件中行政机关负责人积极出庭应诉。2016411日贵阳中院公开开庭审理了一起不服贵州省人民政府作出行政复议的案件,副省长陈鸣明出庭应诉,成为全国首例副省长出庭应诉的行政案件,体现了贵州省推动法治贵州建设、依法行政、建设法治政府的决心和勇气,这在社会上引起了广泛的关注和强烈反响,得到了中外各界的积极评价,带动了全国千余区县长出庭应诉,具有非常积极的示范意义。

    (三)健全阳光司法机制,推行司法公开

    “把权力关进笼子里,把规则置于阳光下,让所有裁判都经得起公众的检验与评判。”全省行政审判要求及时公布行政案件信息,切实增强行政审判透明度,保障当事人的知情权、参与权、表达权、监督权,努力让正义以看得见的方式得以实现,着力与有关行政机关建立良性互动机制。20167月,最高人民法院组织部分全国人大代表视察贵州法院,省法院行政庭积极配合,协调安排黔东南中院就该院行政诉讼案件集中管辖工作情况向全国人大代表进行了工作汇报,并邀请人大代表对镇远县法院审理的施秉县公安局行政赔偿诉讼案件进行了旁听,与全国人大代表进行座谈,通过多种形式,主动接受各级人大的法律监督,让司法在阳光下运行。

    (四)延伸行政审判职能,助推法治贵州建设

一是全省法院加强与政府部门的良性互动与沟通,配合省政府法制办制定了《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》、《贵州省人民政府办公厅关于加强和改进应诉工作的实施意见》等文件共同推进全省行政机关负责人出庭应诉工作。

二是注重运用司法建议扩展审判效果,加强与政府法制部门、行政执法机关的工作联系,及时就行政执法中存在的突出问题向行政机关提出司法建议,对维护社会和谐稳定、推动贵州经济社会发展发挥了重要作用。

三、行政执法应诉中存在的主要问题与不足

2016年全省法院审理行政案件的情况看,各级行政机关行政执法更加规范,政府服务管理水平进一步提高,依法行政的情况总体较好,但行政执法中仍然存在一些不足,需要行政机关引起重视并加以改进。

(一)行政执法程序不规范或者违法

新行政诉讼法规定对行政行为程序轻微违法但对原告权利义务不产生实际影响的,应当确认行政行为违法,而部分行政机关在作出行政行为时在行政程序中不严格依照法律法规规定的程序进行而导致败诉。有的案件反映出个别行政机关在强制拆除时未对建筑物内被拆迁人的合法财物进行清点,未履行告知义务;有的行政机关在房屋征收过程中,不按照法律规定的程序进行征收,而是采取将拟征收房屋认定为违法建筑或危险建筑,然后予以强制拆除;有的案件反映出个别行政机关没有有权机关的征地批文即实施征地行为;有的案件反映出个别行政机关在房屋征收过程中,未对被征收房屋进行评估或者虽然对被征收房屋进行了评估,但未将评估报告送达给被征收人,损害了被征收人申请重新评估的权利而构成程序违法;有的行政机关将行政相对人要求履行法定职责的申请不作区分,简单作为信访处理等。

(二)行政执法证据意识有待进一步强化

一些行政机关在执法过程中不注重证据的收集和保存,认定案件事实的证据不足或者证据形式不合法。有的案件反映出行政机关在强制拆除过程中没有制作物品清单导致在行政赔偿案件中对行政相对人提出的赔偿申请无法提出相反的证据而导致败诉;有的案件反映出一些行政机关在进行林地权属登记、核发林权证时,未审查行政相对人的林地权属来源是否清楚,未核实林地的周边接界人是否对双方边界进行过确认,即颁发林权证;有的案件反映出行政机关未尽到必要的审核职责,在核发房屋所有权证时,对申请登记的行政相对人提交的材料审查不严,导致在申请人提交的材料明显不足的情况下,仍取得房屋产权;有的案件反映出行政机关依法强制拆除违法建筑时,对未认定为违法建筑的其他建筑也一并拆除而引发纠纷;有的案件反映出有的行政机关无正当理由对行政相对人已经提供建房手续或房屋产权证而不予采信,将行政相对人的房屋认定为违法建筑;有的行政机关在林权证与林权证存根不一致时,在没有正当理由否定林权证存根合法性的情况下,采信林权证造成证据采信不当;有的行政机关怠于提交证据或不出庭应诉而被视为行政行为没有证据,特别是在涉及证据较多的山林土地行政确权案件、职能部门较多的规划处罚行政强制执行案件和涉及人数众多、行政程序复杂的土地房屋征收案件中比较突出;有的行政机关在调查取证时对主要证据未收集充分,导致最终作出的行政处罚事实不清;有的行政登记机关在办理登记时,虽已尽合理审查义务,但申请材料非本人签名或申请材料中的部分材料虚假,因受技术限制无法识别其真伪,导致登记行为错误等。

(三)不重视法定职责的正确履行

行政机关不履行、拖延履行或不正确履行法定职责是行政机关败诉的主要原因之一。有的案件反映出个别行政机关在收到行政相对人的履职申请后,认为申请的内容不属于其职能范围,对行政相对人的申请不作任何处理和答复;有的案件尤其是在政府信息公开案件中,个别行政机关只公开部分信息,对申请人申请的其他信息不公开也不作任何说明,或者与申请人申请公开的信息不一致,甚或提供给申请人的政府信息不够完整、准确;有的市、县人民政府对相对人要求履行法定职责的申请在法定期限内不予答复,或怠于履行作出复议决定的法定职责等。

(四)部分行政机关滥用行政职权、超越职权或不正当行使自由裁量权

1.执法标准不统一。主要表现在房屋征收补偿、违章建筑查处领域,例如在房屋征收补偿案件中,有的行政机关对相邻地段类似房屋的补偿标准不统一;在违章建筑查处案件中,有的行政机关未按照统一标准严格执法,在同一区域内,只对部分违章建筑予以查处,存在选择性执法问题。

2.滥用自由裁量权。一些案件中反映出有些行政机关在认定合法建筑与违法建筑时比较随意,比如对于违章建筑,行政机关滥用自由裁量权与被拆迁人签订巨额的补偿协议,却又因为各种原因不履行协议导致被拆迁人起诉至法院;对于由于历史原因形成的违法建筑不经过合法程序而一律予以强拆;部分行政机关存在无正当理由拒绝审批新的农村宅基地的情况,突出表现在城乡结合部,行政机关对符合新批宅基地的农户,无正当理由拒不批准宅基地,当群众自行修建房屋时,又以缺乏用地手续、规划手续等理由强制拆除农户的房屋。

(五)行政机关出庭应诉工作有待进一步加强

在全省法院的宣传推动和各级党委、政府高度重视下,2016年全省行政机关负责人出庭应诉率提升至30.30%但是仍然存在一些行政机关负责人以“开会”、“出差”、“有其他公务”等理由不出庭的情况。根据各中级法院统计上报的数据,安顺市、毕节市的出庭率超过了50%,贵阳市的出庭率最低,只有2.73%。在有的行政机关负责人出庭应诉的案件中,通过充分的沟通交流实现了行政纠纷的实质性化解,消除了原告的误会与顾虑,制度功能得以部分实现。但在个别案件中,有些行政机关负责人和工作人员均不出庭,仅委托代理律师出庭应诉,导致案件事实无法查明。有的负责人在庭审中只在最后陈述阶段表达一下对法院裁判结果的请求,其他时间则由另外的委托代理人发言,个别案件庭审中出庭负责人甚至全程不发一言;部分案件庭审中出庭负责人没有对行政争议如何解决表达观点态度,也没有与原告进行沟通交流,导致实质性参与庭审程度较低。

四、对法治政府建设和执法应诉的若干建议

“法令行则国治,法令弛则国乱” 、“为政者须率先奉法” 。行政机关是实施法律法规的重要主体,政府带头守法尊法、严格执法的重要性不言自明。依法行政、建设法治政府是依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分。201554日新行政诉讼法立案登记制实施以来,行政诉讼案件量的增幅较大折射出法治在百姓心中地位的提升,群众法治观念的增强,反过来也会促进政府部门依法行政思维的强化。当前,我省正处于经济社会跨越式发展的关键时期,社会矛盾增多,尤其在征地拆迁、房屋强制拆除等案件中表现得比较明显,为加快推进法治政府建设、运用法治思维和法治方式引领我省改革发展破障闯关,实现我省治理体系和治理能力现代化,为我省更好更快发展营造良好的法治环境,为此我们建议:

(一)发扬勇于担当的精神,依法积极履行行政管理职能

行政机关要坚持法定职责必须为,法无授权不可为,强化对行政权力的制约和监督。当行政相对人向行政机关提出依法履行法定职责的申请时,行政机关应当依法作为和回应,尤其是在信息公开案件中,还要注意回应的方式方法。近几年,涉及民生类行政案件增长较快,群体性行政争议比较突出,同时群体性行政争议大多集中于拆迁补偿、征地安置、强制拆除等方面,因此,行政机关在这些相关的管理行为中需要处理好行政效率和依法行政的关系,发扬勇于担当的精神,提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力。

(二)规范行政自由裁量权,避免行政权滥用

规范行政机关的自由裁量权,避免行政权滥用对于法治政府建设至关重要。首先行政机关应当建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类和幅度,以防止选择性执法。其次在行政处罚领域,对于有行政处罚权的行政机关,应该在梳理权力清单基础上,对于常用法律、法规制定具体的处罚标准,并且根据上位法的立改废情况及时作出调整。

(三)切实避免行政执法中的程序违法

从行政机关败诉的案件来看,程序问题仍然是导致行政行为违法的主要原因之一,因此,建议各级行政机关积极转变行政执法理念,在行政执法中强化程序违法的风险意识,充分保障当事人的陈述、申辩等程序权利,严格依法办案,减少程序瑕疵,避免因违反法定程序而影响行政行为的合法性。特别是在土地征收补偿与强制拆除房屋的行政行为中应特别注意以下几个方面:

1.严格执行征补法定程序。以《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及配套行政法规、规章的规定为依据,以“先批准后实施”、“先征求意见后公告征收决定”、“先作出征收决定后确定评估机构”、“先评估后补偿”、“先补偿后搬迁”为基本顺序,逐项依次推进征补工作。

2.规范强制拆除房屋的实施行为。实施强制拆除房屋行为应以补偿协议或补偿决定为前提,并申请法院对是否准予强制执行进行裁定;实施强制拆除时应当表明实施单位的身份,强制拆除前应采取适当措施保存房屋内的物品、财产,保护被征收人及相关人员的财产人身安全;在强制拆除房屋时,实施单位应表明身份并且必须履行必要的前置程序。

(四)增强证据意识

事实清楚、证据充分是行政行为合法的必要条件。因此,行政机关要高度重视证据的收集,在行政行为过程中,要依法及时固定证据、全程留痕。对于行政行为的要件事实,要切实做到证据详实、充分;制作调查笔录和勾画现场图要符合证据的形式要求。在以下案件中应注意:

1.在强制拆除房屋时应依法进行屋内物品登记和相应保全,否则会导致虽然事实上已经具备了征收房屋的前提,却在后续的司法审查中不能证明强拆过程中对被拆迁人合法财产进行保全而败诉。

2.在房屋征收补偿案件中,政府机关作出补偿决定时,遗漏了法律法规规定必须含有的临时安置费或周转房以及过渡方式和过渡期限等内容,导致补偿决定因内容不全而被判决撤销。

(五)探索建立规制滥诉的体制机制

部分当事人滥用诉权,既给行政机关造成不必要的负担,也造成司法资源的极大浪费。建议行政机关与法院进一步发挥联动优势,探索对当事人滥诉的规制机制,对当事人不当行使诉权的行为进行必要的引导和规制,对相关案件进行及时沟通、及时协调,建立畅通的衔接互动和有效运转机制,特别是面对一些带有政策因素的群体性纠纷、历史遗留问题纠纷,应当对当事人充分行使释明权,从源头上解决当事人不当行使诉权的问题。

(六)进一步加强行政机关负责人出庭应诉工作

虽然要求行政机关负责人事无巨细、对各类行政案件无例外出庭应诉不具有现实可能性,但现阶段可以采取有的放矢和刚柔相济的操作原则,将行政机关负责人的宝贵时间用在真正需要出庭的案件上,用有限的时间争取更大的社会效益。行政机关负责人出庭应诉及出庭率并不仅仅具有形式意义和数据价值,在实质参与庭审的情况下,还对案件的妥善处理具有重大意义。据此,建议:

1.全面落实《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》、《贵州省人民政府办公厅关于加强和改进应诉工作的实施意见》,进一步完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制建设,结合本地实际就应当出庭的案件类型、不能出庭的理由说明、出庭应诉效果评价等方面形成机制约束和精细化管理,实现负责人出庭应诉工作的制度常态化。

2.提升实质参与庭审的程度。庭审是诉讼程序的核心,也是最能集中显化和处理法律争议的过程。行政机关负责人本身熟悉行政业务,在行政机关具有一定地位和发言权,如果能实质性参与庭审,作为被告行政机关的代表充分表达对案件的观点态度,这样更有利于行政争议的实质性化解。

 


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