理论研讨

浅议行政许可诉讼案件的审理

作者:本站原创     发布日期:2015-02-13 16:12:13    来源:省法院行政庭         

 

我国的《行政许可法》从200471日起正式施行已经十年,它是为了充分适应市场化、信息化的世界,切实保护申请人的合法权益,提高行政效率,建设法治政府,从源头上防范和治理腐败而制定的。行政许可法为完善社会主义市场经济体制,深化行政管理体制改革、转变政府职能,全面推进依法行政、建设法治政府和服务型政府,确立了新的行政管理理念。作为一部规范政府工作、转变政府职能和深化行政管理体制改革的重要法律,《行政许可法》的实施,给整个行政管理与执法的体制、机制和行为方式产生了重大而深远的影响。根据《行政许可法》第二条的规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可是一个动态的过程,其从产生到消亡会出现一系列形态的行政行为。依照行政许可法,行政许可行为主要包括两类:一是行政机关对申请人作出的是否准予许可的决定;二是就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的行政行为。为规范行政许可案件的审理,最高人民法院针对行政许可案件审理中亟须解决的重点、难点问题,制定了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》,自201014日起施行。这是最高人民法院首次针对一种行政行为作出司法解释随着最高法院司法解释的实施,必然会产生一些具有创新意义的新类型案件。联系法院行政审判工作的实际,认真学习、深入领会行政许可法的法律精神,研究行政许可法立法原意,探索在行政诉讼领域中行政许可法的贯彻落实问题,也是人民法院行政审判工作的一项重要任务。 

一、对于案件事实的审查

对于案件事实的审查主要是对行政机关作出行政许可所依据的事实是否真实进行审查。人民法院在审查行政许可行为及进行事实认定时,主要涉及以下几个方面的问题:

(一)事实认定

根据《行政许可法》第二十九条、第三十三条的规定,当事人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式向行政机关提出行政许可申请;而行政机关应当推行电子政务,在网站上公布行政许可事项,方便申请人通过采取数据电文等方式,提出行政许可申请。那么,申请人通过上述方式提出申请并发生争议时,往往涉及到申请人的身份识别以及视听资料证据的认定等问题。鉴于视听资料证据的特殊性和相关法律法规规定的欠缺,导致案件事实认定难度较大。因此,对于视听资料的提交与认定,应当按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条、第六十四条的规定,对该类证据严格审查,防止案件事实认定错误。

(二)申请人的举证责任、诚信义务以及行政机关的核实责任

由于行政许可是依申请而实施的行政行为,申请人应当提交材料,证明自己符合许可的条件和标准,同时承担诚信义务,要对所提交的材料实质内容的真实性负责。申请人不能履行举证责任的,将导致其行政许可申请不被受理或者不被批准。申请人违反诚信义务的,轻则引起申请不被受理或者不被批准,重则要依法承担行政处罚或者刑事责任。

行政机关的核实责任主要有两种:一是形式审查责任,二是实质审查责任。形式审查责任,主要适用于受理阶段对行政许可申请的审查,以及审查与决定阶段对《行政许可法》第十二条第(五)项规定的登记事项的审查。形式审查不涉及申请材料的实质内容,主要审查申请材料的数量、种类、格式是否符合要求,申请人是否有必要申请行政许可以及本机关有无管辖权等等。实质审查适用于审查与决定阶段除上述登记事项以外所有的行政许可事项的审查,主要审查申请材料的实质内容,即申请人是否符合许可的法定条件和标准等。实质审查的具体审查方式有书面审查、实地核查、听取利害关系人意见、听证、招标、拍卖、检验、检测、考试、考核等方式。

申请人的诚信义务与行政机关的核实责任,既有联系又有区别,申请人履行诚信义务有助于保证申请材料的真实可靠,可以从事实上减轻行政机关的审查负担和工作量。但要注意的是,申请人的诚信义务仅仅是一种相对人单方面的行政义务,并不能因此免除行政机关在法律上所负的核实责任,行政机关仍然应当依照法律规定,履行其核实责任。行政机关不履行或者不认真履行其核实责任的,仍然要被依法判定承担相应的法律责任。而且,尽管行政机关在形式审查中承担的核实责任要轻于实质审查,不涉及到申请材料的实质内容,但申请材料的实质内容确实存有明显问题的,在诉讼中,基于司法审查性质以及追求个案公正的需要,法院会以实质审查的标准,审查被诉行政许可行为,加重行政机关的审查责任,而不以行政机关已尽到了形式审查责任为由维持被诉行政许可行为。这也符合行政机关有错必纠的工作原则以及《行政许可法》第六十九条第二款,关于被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可应当予以撤销的法律精神。

另外,行政机关在履行实质审查责任时,鉴于对行政许可事项条件和标准的把握具有较强的专业性、技术性,特别是在法律、法规、规章囿于立法的局限性而无法穷尽列举条件和标准,而需要行政机关根据政策需要及实际情况,加以灵活掌握时,行政机关对申请人是否符合法定条件和标准的审查具有一定的裁量余地。法院对于行政机关的裁量和判断,应当给予适当的尊重,只要行政机关没有滥用权力或者变相增设许可条件等违法情形的,原则上都应当予以维持。

二、对于行政许可程序的审查

(一)当场受理与当场决定

行政许可受理与审查决定阶段都存在“当场”作出意思表示的情形,主要是当场受理行政许可申请与当场作出行政许可决定。当场受理或者当场决定,意味着行政机关受到了严格的时效限制,违反将构成程序违法并承担相应的法律责任。

当场受理,主要适用于申请人或者其委托代理人直接到行政机关办公场所提出申请的情形。行政机关经审查,符合《行政许可法》第三十二条第一款第(五)项规定的条件,并且能够当场受理的,应当当场作出受理决定。对于申请人或者其委托代理人通过信函、传真等间接方式提出申请的,行政机关应当及时以书面方式送达有关受理的决定。

 当场决定,《行政许可法》第三十四条第二款规定了当场作出许可决定的情形。这条规定不是强制性规定,它主要适用于比较简单的行政许可事项,而行政机关经审查后,能够当场作出申请人是否符合法定条件、能否取得行政许可的情形。行政机关“能不能够”当场决定,应根据实际情形加以判断。在这方面法院一般应当尊重行政机关的判断。

《行政许可法》第五十六条关于当场作出决定的规定,则属于强制性规定,主要适用于企业、社团等组织的设立登记事项。对这类事项,除法律法规明确规定应进行实质审查外,都应当场作出许可决定。

(二)利害关系人参与程序

行政许可法的一大特色,在于扩大了行政程序当事人的范围,将利害关系人引入行政程序。这样规定,符合行政行为公开、公正的要求,便于行政机关客观、全面、及时地掌握有关当事人和利害关系人的情况,及早防范和控制行政争议的发生,最大程度地保证行政行为的合法性与合理性。

行政许可法中,涉及到利害关系人的,主要有两类程序:一类是陈述申辩程序。《行政许可法》第三十六规定行政许可事项“直接关系他人重大利益的”,该利害关系人有权进行陈述和申辩。另一类是听证程序。《行政许可法》第四十七条规定:行政许可直接涉及“申请人与他人之间重大利益关系的”,利害关系人有申请听证的权利。这两类程序均涉及到利害关系人的参与,但标准不同,前者是直接关系利害关系人的重大利益,例如影响到采光权的规划许可、建筑许可、消防许可,影响到环境权的排污许可,等等;后者是直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益关系,例如多人同时竞争有数量限制的行政许可,给予申请人行政许可,将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等。在适用标准上,陈述申辩程序侧重于利害关系人的重大权益,而听证程序则侧重于申请人与利害关系人之间的竞争关系。如果诉讼中当事人因程序问题发生争议,法院从行政管理的实际情况出发,应适当尊重行政机关对程序的选择。      

三、对于相关行政法律法规的审查  

对于相关行政法律法规的审查主要是对行政许可决定的实施主体、实施依据是否符合行政许可法及有关法律、法规、规章的规定,以及行政许可决定适用法律是否正确的审查。

(一)关于实施主体

一切国家机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权,不能具有并行使某项职权。这是宪法规定的基本原则。职权法定,越权无效,是依法行政最基本的要求。行政许可法对实施主体作了严格限定,首先,具有法定行政许可实施权的行政机关,才能实施行政许可;其次,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以实施;最后,行政机关在有明确的法律、法规、规章规定的情况下也可以接受委托实施行政许可。上述三类单位均具有行政许可实施主体资格,但只有前两类单位才具有行政主体资格。行政诉讼中的被告,是严格按照行政主体资格来确定的。确认某个机关的实施主体资格的意义,主要在于:如果人民法院在行政诉讼中,发现实际从事行政许可实施活动的单位并不具备实施主体资格,就会以主体不符,撤销相应的行政许可决定或者确认该项行政许可违法无效。法院在审理行政许可案件时,通过严格依法审查实际从事行政许可实施活动的单位是否具备实施主体资格,监督和促进行政许可实施主体的逐步规范,促进依法行政和行政许可法的贯彻落实。

与实施主体相关的另一个概念是“监督检查机关”,即对被许可人以及其他相关公民、法人或者其他组织具有监督检查权力,并承担监督检查责任的单位。行政许可法强化了行政许可的监督检查责任,以专章的形式对监督检查作出了规定。监督检查机关主要有:一是根据“谁许可、谁监督”的原则,作出许可决定的行政机关是监督检查机关;二是违法行为发生地的行政机关,有权力也有责任进行监督;三是法律、法规、规章规定承担监督检查职责的其他行政机关。  

(二)关于实施依据

实施依据,主要是行政许可的设定权与规定权。设定是对本无限制或者禁止的活动加以限制或者禁止,并且这种限制或者禁止必须通过行政机关的许可才可以解除。规定则是在上位法已设定许可的前提下,对行政许可实施中的实施机关、条件、标准、程序、期限、收费以及监督检查等予以细化,规定权的行使要受到种种限制,例如,对条件的细化不得增设违反上位法的其他条件等。

在行政许可的设定问题上,《行政许可法》第二章作了明确规定,只有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规以及省级政府规章有设定权。在规定权上,只对行政法规、地方性法规和规章的规定权作出了明确规定。行政许可法尽管没有规定规章以下行政规范性文件的规定权,但其立法本意是承认行政规范性文件的规定权的。

四、改进裁判理念,保护公共利益和善意被许可人的信赖利益

行政许可法不同于已往法律、法规的地方,在于利益裁量机制的引入,即:对于违法行政许可决定,不能再机械地适用“违法必撤销”的原则,一概地予以撤销。相反,而应当在对相关利益进行权衡的基础上,再决定是否撤销。这就是信赖利益保护原则。

行政许可法确立的信赖保护原则,是关于政府行为的可信度问题的原则,它源自私法上的诚实信用原则。其基本含义在于:行政机关对自己作出的行为或者承诺,应当诚实守信,不得随意变更,反复无常。行政机关的行政行为具有确定力,一经作出,没有法定事由和未经过法定程序,不得随意撤销、废止或变更;对行政相对人的授益性行政行为作出后,即使发现违法或者对政府不利,只要不是因为相对人过错而造成的,也不得撤销、废止或变更。行政行为作出后,发现有严重违法行为,可能给国家、社会公共利益造成重大损失,而必须撤销或改变该行政行为时,行政机关应当充分考虑行政相对人因信赖该行政行为的合法性而产生的信赖利益,对撤销或改变该行政行为给无过错相对人造成的损失依法给予赔偿或补偿。信赖利益保护不仅仅是行政许可相对人,还包括第三人。第三人由于不知道该行政行为有瑕疵,而与行政相对人发生某种法律关系,其由于行政机关对相对人的授益性行为而带来的利益也应当受到保护。也就是说,信赖利益保护是一种连带利益的保护。从政府的义务来讲,行政行为的做出应当是考虑到了行为所引发的社会影响力和法律效果,即使出乎意料之外,也应当有相应的应急和救济措施。

《行政许可法》第六十九条有三个法律术语:应当予以撤销、不予撤销、还有一个是可以撤销。这三个法律术语需要裁判者运用第八条第二款的信赖利益保护,就是连带利益保护的考量,也就是公共利益和相对人利益的比例原则的考量。根据信赖保护原则,法院对于行政机关作出的准予行政许可决定构成违法的,应当在权衡三类利益的基础上再决定是否撤销:一是维持该行政许可决定所体现的公共利益(即撤销许可决定将会损害的公共利益);二是善意被许可人基于该行政许可决定的信赖利益;三是违法许可决定所侵犯的利益(包括公共利益以及利害关系人的合法权益)。如果在个案中,公共利益、信赖利益均大于第三种利益(也就是所侵犯的利益),则不得撤销或者确认无效,但可以确认违法;如果综合考虑,公共利益、信赖利益均小于第三种利益,但两者之和要大于或者等于第三种利益,亦不得撤销或者确认无效;如果前两种利益均小于第三种利益,两者之和亦小于第三种利益,则可以撤销或者确认无效,同时,应判令行政机关赔偿善意被许可人的损失。在损失与赔偿额的确定上,应当严格依照《国家赔偿法》的规定进行审查并作出赔偿。

 

 

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