调研报告

贵州法院物质装备及基础设施建设状态分析

作者:吕元媛     发布日期:2015-01-08 10:12:41    来源:省法院司法行政处         

 

党的十八届四中全会明确提出,要确保依法独立行使审判权,改革司法管理体制,推动省以下地方法院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。经费体制改革及物质保障体制改革被视作破除司法地方化关键一招,特别是全省法院物质装备及基础设施建设的统一管理尤为重要。省法院紧紧围绕中央确定的司法体制改革工作任务,根据最新司法体制改革七大政策导向,对我省部分基层法院2012-2013年物质装备及基础设施建设进行深入调研,为积极推进省级统筹地方各级法院物质装备改革提出建设性建议。
一、加强基层法院物质装备及基础设施建设的意义
法院物质装备及基础设施建设是人民法院审判执行工作的物质基础,是人民法院履行职能、实现公正司法的基本保障条件。不断加强人民法院物质装备及基层基础建设是人民法院服务大局、保障民生、维护社会公平正义的重要保证,最高人民法院历届党组都把这项工作摆在尤其重要的位置。
人民法庭是法院工作的前沿阵地,是人民法院深入基层、联系群众的窗口。人民法庭建设,事关人民法院形象,搞好人民法庭的规范化建设,是关系到人民法院工作的全局。因此,大力加强人民法庭规范化建设,充分发挥人民法庭的整体功能,是新时期人民法院工作的客观需要,是构建社会主义和谐社会的有力保障。
工欲善其事,必先利其器。良好的物质装备保障及基础设施是提高审判工作效率的需要,更是扩张和有效利用现有审判资源,最终实现司法公正的需要。同时,良好的物质保障及基础设施也是增强法官的职业尊荣感,稳定法官队伍的需要。
二、全省基层法院物质装备建设现状
近年来,随着《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》实施,全省法院建立起以审判为中心、以科技支持为后盾的后勤保障服务体系,以建设规范化、信息化、现代化法院为目标,在物质装备和基础设施建设上下大力气,全省基层法院物质装备及基础设施建设已经大为改善。“两庭”建设日新月异,一批批规范的审判法庭建成;司法活动科技含量不断提高,在审判工作、司法统计、司法行政管理等领域,信息网络、数字化法庭三级联网等现代化办公设施大显身手。
人民法院的物质装备及基础设施建设的好坏,在很大程度上影响着当地司法保障水平与能力,各级法院都在积极主动争取当地政府及上级法院的关心支持,争取项目资金,努力搞好物质装备及基础设施建设,提高司法保障能力。但由于主客观因素影响,法院物质装备及基础设施建设尚不完善。
(一)车辆配置不能满足审判执行工作需要
1、车辆配置种类单一,数量少,车况差。大部分人民法庭只有1-2辆警车,并没有严格区分公务用车,更没有配备囚车。现个别法庭仍在使用面包车及已到报废年限的车辆,存在极大安全隐患,加之车辆使用率剧增,日渐趋于老化,导致办案车辆缺少现象日益突出。
2、警车上牌程序复杂。车辆从2010年开始由基层法院自行采购,省法院统一到交警部门办理上牌,程序复杂、耗时长,上牌不及时带来很多隐患。
3、执行执法用车编制少。部分新车因超编不能上牌,导致有的法院有车不能用或套用其他警车牌照。目前有10个基层法院已配置巡回法庭用车,但剩余法庭却因执行执法用车编制已满,暂不能超编配置。
(二)办公自动化设备配置滞后
1、办公设备使用年限长,配置力度不够。办公电脑数量不足,使用年限长、配置低,已不能适应当前日益繁重的审判工作需要。虽然近年来各基层法院利用中央政法专款购置了台式电脑、笔记本电脑、打印机等,但这些最基础的设备仍未满足审判需要。在业务庭里法官使用率最高的办公设备是台式电脑和单色打印机及U盘,这三件套是办案用的最基本的办公设备,配置未达到人手一套。
2、对辅助工作需要的设备配备重视不够。碎纸机、简易档案装订机、扫描仪等比较常用的辅助工作的设备,在基层法院配置上缺口较大。
(三)安全设备配置未达标
1、按照最高人民法院装备配置要求,法院的安全设备要求种类多、配备全,我省基层法院安全设备配置由中院自行采购,根据各院的实际工作情况基本能配置完整,但未能完全达到配备标准。
2、安保设备配置不全,审判安全设备简陋。县级法院审判综合楼安装了监控系统,但部分人民法庭未配置监控、安检门、X光机;部分法院只配备了基本的安全设备,如手铐、盾牌、防暴头盔和对讲机,其他高科技通讯系统、防爆系统等均未配备,而且数量也不够,在处置突发事件时干警人身安全无保障。
(四)档案管理及办公设备有待完善
档案设施配置不到位,除部分县级法院配备新型专业档案管理设备,人民法庭基本是原始的木质档案柜。近年来,各基层法院充分利用中央政法装备专款,大量采购办公桌椅、资料柜、法台、法椅等基本办公设备,并能及时按标准配备到人民法庭,极大改善了办公环境,提高了审判效率。
(五)信息化建设人才缺乏
随着全球信息化时代的到来,尤其是《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》的实施,法院网络信息化建设的步伐逐步加快,局域网、智能审判法庭、三级联网等高科技装备陆续配备到基层法院,物质装备数量和种类不断增加,技术含量也越来越高。
截止2010年年底,全省98个基层法院科技法庭与三级联网已全部配置到位,已开始全面运行科技审判法庭与三级联网,实现了全省法院电视电话会议、开庭审判、通讯系统等的联网。但信息化建设存在运维保障技术力量严重不足,服务保障存在不到位情况,我省多数中级法院和基层法院信息化人才缺乏情况比较严重。
三、全省基层法院基础设施建设现状
2011年2月15日最高人民法院公布了《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》,对新形势下进一步加强人民法院基层基础建设做出了全面部署,提出了具体要求。在《贵州省法院系统基础设施建设“十二五”规划项目表》中,全省法院申报了93个法院审判法庭;新、改扩建和新增221个人民法庭建设项目。
(一)全省法院审判法庭新、改扩建进展情况
2011年以来,93个法院审判法庭建设项目中,中央已下达投资30个建设项目,省发改委对56个审判法庭建设项目可研报告上会审查,7个项目未上会。“十二五”规划建设项目,是根据《人民法院法庭建设标准》将各级法院分为三类,再根据每个法院年案件办理数量决定审判法庭建设项目的建筑面积和资金。中级法院审判法庭一类建筑面积21760平方米,二类建筑面积17130平方米,我省没有三类。工程造价2800元/㎡。贵州省法院系统基础设施“十二五”规划审判法庭建设项目总投资174092万元。其中,中央投资132186万元,省级投资37091万元,市州级投资2087万元,县区级投资2728万元。
二)全省人民法庭新、改扩建进展情况
全省88个基层法院共批复设置人民法庭626个。
1、“十二五”规划以前批复设置人民法庭情况:共批复设置405个人民法庭,获得项目资金的有397个,8个未获得建设资金。已建成350个,16个法庭正在建设中,未建的有39个。除遵义、安顺、铜仁、黔东南四个中院已全部建成投入使用外,其余五个中院均未建完,尤其是毕节中院仍有29个法庭未建或在建,占批复总数的35.8%。
2、“十二五”规划批复设置人民法庭情况:2011年共批复人民法庭设置221个,仅有黔西南州望谟法院的坎边人民法庭获得国债资金,其余220个人民法庭的中央投资均未到位。除黔南州长顺法院鼓杨人民法庭已建成(自筹资金)、坎边人民法庭在建外,其余219个人民法庭均未建设。人民法庭分为三类,我省没有一类,二类建筑面积1030平方米,三类建筑面积720平方米,工程造价按所在地为1200元/㎡。贵州省法院系统基础设施“十二五”规划人民法庭建设项目总投资26076万元,其中,中央投资20313万元,省级投资5201万元,县区级投资562万元。
四、全省基层法院物质装备建设和基层设施建设存在的问题
面对新形势和新要求,基层法院在物质装备建设和基层设施建设方面还存在着一些困难和问题,在一定程度上影响和制约了审判工作的顺利健康发展。
(一)经费保障欠缺,资金缺口较大
1、物质装备建设经费保障不够。部分地区由于地方财力差,没有足够的经费支持法院提高物质装备建设,只能保障法院日常运行经费及办案业务费。中央财政给予的补助性经费,加大了地方财政的依赖性,更是压缩或取消了地方财政本该承担的业务装备经费;挪用、挤占、滞留中央转移支付资金,同级财政保障拨付不能及时到位,使法院物质装备保障管理难度大、压力重,一定程度上影响法院正常工作的开展。
2、法院“两庭”建设资金筹措困难,法院负债严重。《贵州省法院系统基础设施建设“十二五”规划项目表》及《人民法院法庭建设标准》对法院“两庭”建设提出了新的规范性要求。但基层法院的建设资金难以保障,中央、省级财政负担大部分项目经费,却往往无法及时拨付到位,国家发改委补助的建设资金只能保障土建成本,而其余的征地、基础地勘、三通一平、内外装修、办公设备购置等费用均需当地财政或法院自行承担。但由于当地政府财力有限,无法满足大量的资金需求,“两庭”建设资金大部分只能通过拖欠工程款、向干警集资等方式筹措或挤占法院日常公用经费,因此形成了大量债务。
3、缺乏法庭专项建设资金,无法解决审判法庭及内部设施建设问题。基层法院的“两庭”建设一般需要较大数量的资金,必须有足够的专项建设资金,方能启动建设项目。但目前的状况是不乐观的,项目的启动大多条件并不成熟,为形势发展所迫,往往立项后在国家建设项目资金不到位的情况下,就开始挂牌修建或改扩建。
4、项目建设资金的滞后拨付与物价通胀出现的资金缺口问题。“十一五”规划的建设资金工程造价为660元/㎡,“十二五”规划的工程造价为1200元/㎡,因投资计划下达有时间差,在后面下达的资金或地方因匹配资金不到位延迟建设就出现了“债务”。
(二)缺乏上级法院、地方国有资产管理机构的监管
    1、物质装备采购已由省法院统一采购改为中院自行采购,采购完毕后直接配置下发到各基层法院。实际工作中,基层法院装备监管由上级法院装备部门进行,依照人民法院组织法等规定,上下级法院之间为法院监督关系,而在司法装备管理方面还没有相应的法律规定或内部规范,由于这两方面的矛盾,造成了上级法院对基层法院装备监管指导缺位,致使一些基层法院司法装备管理工作中存在的问题长期得不到发现和纠正。
2、缺乏地方国有资产管理部门的监管。对于由各基层法院自行购买的这部分装备,应由地方资产管理部门监管,由于法院在整个地方机关架构中的特殊性,一些地方资产管理部门对法院装备检查、监督不到位。
(三)“重建设轻管理”,物质装备内部管理制度不健全
1、近年来,随着《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》实施,审判执行工作改革的步伐进一步加快,与之相适应的法院“两庭”建设、信息化建设也进一步加强,数字化法庭装备、庭审设备及网络直播设备等现代化设备越来越多,技术含量也越来越高。信息网络、计算机技术等智能化设备将成为提高审判质量、办公效率的重要手段,将被广泛使用;各种保障车辆、档案设施、监控设备和通讯器材等服务审判执行的设备,也将大量装备到基层法院和法官手中,对这些装备管理和维修等就显得十分重要和迫切。
2、近年来,各地基层法院都重视了装备管理工作,对装备管理的认同度在不断提高,使用了大量经费购买了大批量的装备和设施,也引进了部分专业装备科技人才,在装备管理上取得了长足进步。但由于传统观念的存在,有的法院领导存在“重使用,轻管理”的思想,个别法官对装备管理不以为然,相关的制度和措施缺失,致使装备管理存在着许多令人担忧的问题。
3、物质装备管理是一项庞大的系统工程,必须配套完善内部管理制度,形成长效机制。尤其在当前物质装备保障经费短缺的情况下,如何有效配置和管理,努力提高使用效益显得更加急切。各基层法院应建立健全装备管理内控制度,形成一个完整体系,从资产清查、登记统计到设备采购、验收入库、合理配置、维修保养、使用管理等方面用制度来规范化、具体化。从目前来看,部分法院虽然建立了一些管理办法,但还是不全、不细,缺乏可操作性,在执行过程中抓得不死、抓得不紧、落实乏力。
(四)“两庭”建设项目申报缺乏科学性
各级法院内部对法庭建设的指导意见不统一,基于各种考虑,各基层法院在申报人民法庭建设计划时,没有统一思想达成共识,也没有根据实际情况认真开展调研、反复论证、科学规划、合理布局,多数具有盲目性、随意性。申报前期工作不到位,对政策的理解不透,项目申报程序及要求不规范,导致很多项目不能立项,得不到省发改委的支持。
(五)“两庭”建设现状与人民群众期待值差距甚大
随着法院系统倡导“司法为民、司法便民”理念,各级政府尤其是乡一级政府都希望在当地设立人民法庭为群众诉讼创造便利条件,所以每年人大代表、政协委员都在“两会”上提出法庭建设数量不够,要求每个乡镇都设置人民法庭。但全省目前有1700多个乡镇,已建成使用的法庭只有350个,与人大代表、政协委员的要求存在很大差距。没有法庭的乡镇意见较为集中,人民群众对法院工作满意度不高。
五、加强全省基层法院物质装备建设和基层设施建设的建议
(一)积极推进基层法院物质装备及基层设施建设的经费保障体制
1、建立健全法院经费保障体制,积极争取中央和省级财政的支持。按照财政部《政法经费分类保障办法(试行)》的各项要求,深化经费保障体制改革,在中央加大转移支付力度同时,增强地方保障能力与水平,使基层法院真正享受到改革成果。在建立明确的投入责任机制和合理的分类保障机制的同时,省法院积极协调省级财政和发改委对法院资金和政策的支持,争取省级配套资金足额到位,积极主动参与研究制定资金分配方案,配合省财政部门建立基层公用经费正常增长机制。基层人民法院努力做好与本级政府部门沟通协调工作,积极争取各方面的支持,切实落实地方经费保障责任。
2、充分发挥中央政法装备补助专款的应有功能。上级法院应会同财政部门加大对基层法院经费保障情况和管理情况的监督检查和指导,地方财政按照年初预算及时足额拨付中央政法转移支付资金,杜绝截留、滞拨补助款现象,避免抵顶经费、减少本级投入等问题的发生,使业务装备款能及时全面发挥作用。各基层法院能严格按照业务装备款的开支范围,充分利用该款项购置物质装备,大力改善物质装备条件。
3、加大对法院“两庭”建设的资金投入,建立基层法院基础设施建设的专项资金。中央及省级财政进一步加大对西部贫困地区建设项目的投资力度,增加国债资金对法院的投资额,同时省政府将法院基层建设经费纳入预算管理,能及时足额保障项目建设资金,切实解决“收支两条线”管理后法院基本建设资金筹措困难问题。
4、切实解决“两庭”建设资金缺口问题。随着项目工程造价的成倍上涨,资金缺口越来越大,截止2012年10月,全省审判法庭及人民法庭建设资金缺口预算为41110万元。国家发改委、财政部能将该资金缺口纳入年度预算,逐年化解基本建设历史债务,保持法院发展势头。
(二)建立健全的资产管理机构,完善内部监管制度
    1、提高认识,建立领导机构。要从提高认识入手,大力宣传加强装备管理的重要性,使法院各级领导和全体干警充分认识到装备管理工作是法院审判执行工作的重要部分,增加大家参与装备管理的自觉性和积极性。要成立以院领导为组长的院装备管理领导小组,充分发挥决策、审查管理工作的作用,各部门负责人要与院装备领导小组签订目标责任书,对本部门装备负总责。
    2、设置装备管理机构,完善管理体制。最高法院与中央有关编制部门协调,确定基层法院装备管理机构,增加专职人员编制,使其管理体制合理、科学,适应基层法院当前的需要。其次要建立以上级法院为主,政府有关部门参与的装备检查、监督机制。
3、制定符合法院工作特点的管理措施和方法。根据法院的性质和特点,制定出装备管理的系统性、规范性文件,克服装备管理规定欠缺和不足的问题,增强针对性和可操作性。
一是建立归口分级管理制度。设立司法行政处、各庭处室、使用人在内的三级管理体系。司法行政处作为装备管理的职能部门,负责对全院装备实行统一管理,抓好装备管理各项制度和规定的落实,具体抓好采购、入库、登记、分发、维护、报废、检查等日常管理工作。各部门设立兼职管理员,负责本部门的装备申请、领取、登记、报损等工作;使用人是装备的直接负责人,负责所使用装备的管理和信息反馈工作。
二是建立网络化动态管理体制。对法院所有装备建立台账,按照部门、使用人、种类、编号、购买日期、购买价格、状况等建立明细账,实行标签化管理,并利用计算机网络建立动态管理系统,使装备管理更具科学化、规范化。
三是建立检查考核制度。建立与审判绩效考核制度相衔接的装备考核检查制度,把装备检查考核纳入每年的绩效考核中。
(三)进一步提升业务装备配置水平
进一步贯彻执行《贵州省基层人民法院基本业务装备配备指导标准》,着力加强基层人民法院业务装备建设。基层法院要根据审判执行工作实际需求,科学规划、加快装备更新,尽快实现审判文书印刷设备、法警单警装备、档案存储设备以及业务交通工具标准化配置,高度重视人民法庭安全设施建设,尽快按标准和需求配齐配强安全保卫装备。
(四)加强信息化建设,及时更新信息系统
根据最高法院关于司法公开三大平台建设的相关要求,启动司法公开平台和信息集中控制平台的建设工作;根据最高法院“人民法院数据分析平台”建设工作的安排部署,做好案件数据实时集中上报工作;按照最高法院“实行网上受理信访制度”的要求,做好网上申诉信访平台的建设工作。根据最高法院、公安部《关于在看守所建设远程视频讯问室的通知》要求,在全省组织开展看守所远程视频讯问室建设工作;做好基层法院审判执行通信指挥系统建设和维护工作;贯彻执行《贵州省法院系统2014年至2017年信息化工作规划》,完成当前和今后一段时期全省基层法院信息化工作的目标任务。
(五)进一步完成基础设施建设任务
以国家发改委颁布的《关于进一步加强地方政法基础设施建设规范投资保障机制的意见》为指导,省法院应会同各中级法院,依据审判工作实际需要,制定全省法院审判法庭、人民法庭建设总体规划和年度计划,分年度、分步骤、按计划发展基层法院基层设施建设,彻底杜绝盲目上马的项目建设思路。基层法院做好建设项目申报工作,协调地方政府按照政策要求划拨建设用地,落实配套条件和资金,减免相关规费,同时要切实加强建设资金管理和建设成本控制,避免形成新的债务。积极推动中央、省级和本级三级政府分项目、分年度、分比例负担方式化解基本建设历史债务。
六、关于全省基层法院物质装备及基础设施建设改革的建议
探索建立省以下法院物质装备由省级统一管理机制,尽快形成符合分类管理要求的物质装备分配体制,为司法机关依法独立公正行使司法权提供可靠保障。
(一)建立资产统一管理机制。集中清查登记市、县两级法院的土地、办公和业务用房、办公和办案设备等各类资产,做到账账相符、账实相符,由市、县两级国有资产管理部门划转省相关部门统一管理,今后市、县两级法院基础设施建设投资项目统一由省发改委审批管理,并纳入省级财力予以保障。
1、动产应按资产随人走、资产随经费走的原则进行划转,省级财政统一管理地方法院财务后,全部作为省级资产管理,这样有利于资产配置、处置等环节的管理。
2、不动产原应划转作为省级资产管理,但是由于不动产属于属地登记,因此也可只划管理层级及管理方式,不改变产权登记。
3、属于地方法院的房屋,按照国有资产产权国家所有原则,由国有资产管理部门会同法院协调处理。
4、资产划转前应做好清产核资;对于无产权或产权不明晰的,建议先做登记,再逐步完善产权。
(二)积极做好债务核实和化解工作。
要及时清理核实全省各级法院基础设施建设债务问题(目前化解底数尚不掌握,但2012年我省法院系统向财政报送的基数是4.11亿元),建立债务化解机制,按照省政府办公厅转发的《贵州省清理化解政法机关基础设施建设债务实施方案》(黔府办【2012】59号)执行,力争完成清理化解工作。
1、市、县法院基本建设债务问题。针对司法体制改革涉及的地方两院基本建设债务处理问题,由于中央文件已提出“2014年12月31日前完成政府机关基础设施建设债务化解工作”任务,明确“地方各级政府要把政法基层设施建设所需资金列入年度预算,确保建设资金按时足额到位”“不得违规举借债务”,因此,建议要求地方政府在地方法院划转前,必须全部清理化解地方法院的基础设施建设债务,并予以确认,不能将债务转嫁给省级政府。同时,已由同级发改部门批复立项建设的业务用房,必须落实建设资金,不得新增债务。
2、基本建设经费。全省法院系统“两庭”基础设施建设经费缺口较大,如黔南州中院审判法庭建设项目启动后,资金缺口预算为1.3亿;铜仁市中院在建审判大楼建设资金缺口预计达7005万元。我省作为西部地区省份,经济基础薄弱,自然条件恶劣,财政收支矛盾突出,办案成本高,地方法院由省级财政部门统一管理后,建议中央财政对西部地区政法基础设施建设全额进行保障。
(三)省级财政统一管理后经费保障问题
 地方法院上划后,省级财政根据全省法院的业务开支范围,将人员经费、公用经费、办案(业务)经费和业务装备经费等,纳入省级财政支出预算予以重点保障,统一拨付。项目经费建议以上划基数(上年度财政实际安排数)为准,原则上保障水平不低于改革前水平。如果项目经费安排低于司法体制改革(2009年)前的水平,按2008年实际数安排项目经费;办案(业务)经费如果未达到省级财政制定的标准(黔财行[2012]65号文),按标准予以保障。按照部门预算的有关规定,由省高院结合地方法院政法专项编制实有人数、业务量、案件难易程度、中央转移支付资金等因素提出项目经费安排建议方案,报省财政核定,由省级财政按程序报批后执行。